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一、引言及文獻綜述

2015年3月16日,《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號)(以下簡稱《意見》)正式下發(fā),輸配電價改革拉開帷幕。《意見》指出要放開新增配售電市場、放開輸配以外的經(jīng)營性電價、放開公益性調(diào)節(jié)性以外的發(fā)電計劃,建立相對獨立的交易機構(gòu)。同時,《意見》明確了將會保護居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務等用電價格相對平穩(wěn),切實保障民生。此外,還要堅持節(jié)能減排,積極開展電力需求側(cè)管理和能效管理,完善有序用電和節(jié)約用電的制度。在過渡時期,由電網(wǎng)企業(yè)申報現(xiàn)有各類用戶電價間交叉補貼數(shù)額,通過輸配電價回收。我國的電力體制機制正在逐步完善。電力改革的同時,油氣方面由國家發(fā)改委、能源局牽頭制定的《石油天然氣體制改革總體方案》已形成初稿且正在加緊完善。電力、石油、天然氣體制改革是“十三五”期間能源改革的重點之一。

在本文中,我們將著重介紹天然氣領域的價格交叉補貼,城市燃氣定價方法。首先,介紹天然氣領域的發(fā)展現(xiàn)狀、出臺的相關政策及未來的發(fā)展趨勢。接著,以電價交叉補貼為例介紹價格交叉補貼,并指出天然氣交叉補貼體現(xiàn)在哪些方面、確定階梯氣價的影響因素。最后,我們應用準公共產(chǎn)品定價法為城市燃氣領域定價,并指出天然氣領域及城市燃氣領域下一步的發(fā)展方向。

學術(shù)界現(xiàn)有的文獻中對天然氣領域價格改革及交叉補貼現(xiàn)象、城市燃氣定價方法的研究包括以下幾個方面:

在天然氣領域,一是集中在推行天然氣價格改革的條件及意義方面。李莉、郭焦鋒、李維明(2015)研究指出我國天然氣價格形成機制改革需要協(xié)調(diào)和平衡五個基本關系,認為我們應該通過逐步放開市場,穩(wěn)步推進天然氣市場化的定價機制。林伯強(2015)認為比天然氣價格調(diào)整更為重要的是天然氣體制和價格改革,因此政府需要加強對天然氣生產(chǎn)和供應的價格監(jiān)管,并通過持續(xù)努力,建設競爭性的天然氣市場。二是集中在天然氣交叉補貼與居民用氣階梯價格方面。呂淼(2014)認為由于天然氣供需矛盾日益突出,持續(xù)深化天然氣價格改革,建立合理的居民用氣價格機制,對我國實施居民用氣階梯價格具有必要性和現(xiàn)實意義。毛家義(2015)的研究圍繞天然氣價格交叉補貼現(xiàn)象,通過分析階梯氣量的影響因素、計量周期、確定程序等內(nèi)容,要求科學合理地確定天然氣的階梯氣價及階梯氣量。“城市燃氣價格改革研究”課題組(2014)建議可借鑒歐洲經(jīng)驗推進我國天然氣市場化改革,矯正交叉補貼,理順終端用戶價格,建立健全天然氣價格監(jiān)管體系?！吨袊|(zhì)量報》(楊蕾,2014)的報道稱階梯氣價有望引發(fā)計量改革,且業(yè)內(nèi)人士認為以能量計價計量方式更科學合理。對階梯氣價也有質(zhì)疑的聲音存在,《證券日報》(李春蓮,2013)分析師認為用價格調(diào)節(jié)供需關系并非明智之舉,階梯氣價的實施并不能從根本上解決供需關系失衡的局面。

在城市燃氣定價方法方面,一方面集中在政府方面探討價格管理機制,如王建(2012)認為我國城市燃氣的價格機制依然存在諸多的問題。目前,城市燃氣價格的形成機制基本延續(xù)著計劃經(jīng)濟條件下的政府定價模式,導致燃氣的定價機制不科學、不合理。需要將價格制定模式由政府直接定價轉(zhuǎn)為市場定價與政府指導定價相結(jié)合的模式。另一方面集中在需求側(cè)進行城市燃氣的定價,如李蘭蘭(2013)的研究基于用戶需求響應,并運用Agent仿真研究對城市燃氣管網(wǎng)進行分時定價。

從文獻綜述中可以看出,研究多集中在天然氣價格方面,在天然氣領域,一方面討論了天然氣價格改革的重要性與必要性,另一方面討論了天然氣價格交叉補貼及階梯氣價,并研究了如何確定階梯氣價。在城市燃氣定價方法方面,一方面從政府方面探討價格管理機制,另一方面基于需求側(cè)進行定價,很少有文章從準公共產(chǎn)品角度出發(fā)來為城市燃氣定價。所以,本文的創(chuàng)新點是基于電價交叉補貼的解決方法介紹天然氣領域的交叉補貼及解決方法,并運用準公共產(chǎn)品定價方法為城市燃氣定價。

二、天然氣領域發(fā)展現(xiàn)狀及交叉補貼

(一)2015年天然氣領域發(fā)展情況及2016年展望

2015年天然氣領域發(fā)展保持良好態(tài)勢。一是由于2015年國家鼓勵發(fā)展天然氣政策的推動,天然氣的勘探開發(fā)能力與投入的增加,使得天然氣產(chǎn)量穩(wěn)定增長。二是“一帶一路”戰(zhàn)略的實施,這使得我國形成東、西、南、北四大天然氣通道,資源供應及其保障能力進一步提升。三是為貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會提出的經(jīng)濟體制改革的要求,國家加大了對油氣領域的整治力度,多項國家政策與法規(guī)頻頻出臺,天然氣行業(yè)體制機制改革加速。四是注重天然氣價格交叉補貼問題,積極推進居民用氣階梯價格實施。五是2015年4月1日起實施《理順非居民用天然氣價格的通知》(發(fā)改價格[2015]351號),2015年11月18日,國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于降低非居民用天然氣門站價格并進一步推進價格市場化改革的通知》(發(fā)改價格[2015]2688號)。目前,總體上中國天然氣價格已經(jīng)大幅下降。

接下來,我們從非居民用氣與居民用氣兩方面來分析天然氣領域的發(fā)展情況。對非居民用氣,價格適當提高,非居民用存量氣最高門站價格每千立方米提高400元。非居民用氣價格的調(diào)整,一方面是由于天然氣供需矛盾仍舊十分突出。另一方面,價格調(diào)整對于工業(yè)企業(yè)而言會使成本上升。成本壓力的上升,使得企業(yè)在加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的大背景下,加速帶動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。在非居民用氣的價格調(diào)整的實踐中,由于各地的天然氣供需情況不同,存在較大差異,價格調(diào)整的實際執(zhí)行情況也存在較大差別。

對居民用氣,實施階梯氣價改革。按照滿足不同用氣需求,將居民用氣量分為三檔。其中,第一檔用氣量,按覆蓋區(qū)域內(nèi)80%居民家庭用戶的月均用氣量確定,保障居民基本生活用氣需求;第二檔用氣量,按覆蓋區(qū)域內(nèi)95%居民家庭用戶的月均用氣量確定,體現(xiàn)改善和提高居民生活質(zhì)量的合理用氣需求;第三檔用氣量,為超出第二檔的用氣部分。各檔氣量價格實行超額累進加價。其中,第一檔氣價,按照基本補償供氣成本的原則確定,并在一定時期內(nèi)保持相對穩(wěn)定;第二檔氣價,按照合理補償成本、取得合理收益的原則制定,價格水平原則上與第一檔氣保持1.2倍左右的比價;第三檔氣價,按照充分體現(xiàn)天然氣資源稀缺程度、抑制過度消費的原則制定,價格水平原則上與第一檔氣保持1.5倍左右的比價。與此同時,以上述氣量與氣價調(diào)整為依據(jù),根據(jù)各地不同的經(jīng)濟發(fā)展狀況與居民生活水平,對階梯價格進行動態(tài)調(diào)整。我國之所以實施階梯氣價,是因為之前居民用氣實施低價政策。這使得,一方面居民用氣價格一直低于工業(yè)用氣價格,價格交叉補貼現(xiàn)象嚴重;另一方面,由于居民用氣的低價格,使得部分用戶過度使用天然氣,加大了天然氣供需壓力。而且,用氣量越大的用戶,享受的補貼越多,沒有體現(xiàn)公平負擔。在2015年,各個地方陸續(xù)出臺了階梯價格的實施方案。10月21日北京市舉辦了居民用氣價格聽證會,在會上對階梯氣價的兩套方案存在爭議。在兩套聽證方案中,都是按照330立方米和500立方米的年用氣量劃出來三檔,但分檔氣價則有所差別。方案一中三檔價格分別為每立方米2.28元、2.7元和3.5元,方案二中三檔價格為每立方米2.28元、2.5元和3.9元。美國也實施了階梯氣價,但跟中國的情況恰恰相反,用氣量越大、價格越低,原因是這樣符合規(guī)模效應的原則,這樣的模式值得我們繼續(xù)深入探究。

(二)天然氣領域交叉補貼及階梯氣價

電價交叉補貼,一方面體現(xiàn)在工業(yè)用電的高價格來彌補居民用電低于成本的低價格,另一方面體現(xiàn)在工業(yè)對農(nóng)業(yè)的補貼、水電對火電的補貼等方面。電價交叉補貼解決方法是設立電力普遍服務基金;擇機試點多費率結(jié)構(gòu)的階梯電價,減少居民交叉補貼;逐步理順銷售電價結(jié)構(gòu),減少工商業(yè)內(nèi)交叉補貼。交叉補貼是在壟斷行業(yè)中,擁有市場力的壟斷企業(yè)出于打敗競爭對手或限制競爭等目的,對競爭性業(yè)務和壟斷性業(yè)務分別實行降價和提價措施,用壟斷利潤彌補競爭性業(yè)務的損失。交叉補貼是簡單的將收入從一部分人或地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一部分人或地區(qū),具有明顯的非效率性,造成總收入的減少。天然氣交叉補貼,一方面體現(xiàn)在交叉補貼現(xiàn)象嚴重,居民用氣的價格明顯低于工商業(yè)用氣價格;另一方面,用氣量越大的用戶,享受的補貼越多,沒有體現(xiàn)公平負擔。再者,居民用氣的低價格,使得部分用戶過度使用天然氣,加大了天然氣的供需壓力。

對于天然氣的交叉補貼,我國推行居民用戶階梯氣價的定價機制。階梯氣價有利于完善我國天然氣的定價機制。國內(nèi)天然氣用戶終端氣價較低,使得進口天然氣廠商進口越多,虧損越多。階梯氣價有利于我國天然氣的合理增長。實施居民用戶階梯氣價后,一方面可以抑制居民在冬季用氣高峰期過度使用天然氣;另一方面可以增加天然氣供應廠商的收入,保持天然氣的合理增長。階梯氣價有利于合理引導天然氣的消費。天然氣屬于一種清潔能源,同時在我國屬于稀缺資源,需要節(jié)約使用。價格低廉不利于天然氣有效率的使用,階梯氣價可以合理引導天然氣的消費。

對于階梯氣價的確定,一是根據(jù)南北氣候差異與生活習慣差異來確定不同地區(qū)的分檔氣量。二是推進居民用氣計量方式的改變與管理水平的提高。如用金額式燃氣表代替計量式燃氣表、使用具有實時計費功能與遠距離數(shù)據(jù)傳輸功能燃氣計費表。三是建立階梯價格的動態(tài)調(diào)整機制。四是體現(xiàn)天然氣資源的稀缺性。五是注重減少交叉補貼與保證天然氣供給公司的可持續(xù)發(fā)展。影響居民用戶用氣的因素有家庭人口數(shù)量、替代能源及其價格、季節(jié)氣候、節(jié)假日等。在階梯氣價的確定過程中,應該充分考慮居民用戶用氣的因素和階梯氣量的基本原則,選擇合適的計量周期和科學規(guī)范的居民用戶階梯氣量標準,這是確定階梯氣價的基礎。

三、用準公共產(chǎn)品定價法為城市燃氣定價

(一)準公共產(chǎn)品定價法與基本原則

公共產(chǎn)品,是指具有在消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。公共產(chǎn)品根據(jù)兩種屬性兼具或只具其一而劃分為純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品。一般而言,純公共產(chǎn)品的費用應全部由公共財政承擔;而準公共產(chǎn)品則應遵循“用者付費”的原則。城市公共產(chǎn)品則是指存在與受益范圍局限于城市地區(qū)的地方性的公共產(chǎn)品。同樣地,城市公共產(chǎn)品可以劃分為城市純公共產(chǎn)品與城市準公共產(chǎn)品,前者如法規(guī)政策、社會治安、公共消防等,后者包括自來水、天然氣、電力、教育、城市交通等等。相比城市純公共產(chǎn)品,城市準公共產(chǎn)品的范圍更為廣泛;且準公共產(chǎn)品的定價,既涉及到多方面的經(jīng)濟問題,也涉及到維護社會公平、保障與改善民生的社會問題。因此,妥善解決以定價為核心的城市準公共產(chǎn)品供給問題,是完善城市公共產(chǎn)品供給體制的關鍵。

對城市準公共產(chǎn)品的種類進行劃分。一般而言,學界將準公共產(chǎn)品按照其具備非競爭性而不具備非排他性,或具備非排他性而不具備非競爭性而劃分為兩類。非競爭性,指某產(chǎn)品被提供出來后,增加一個消費者不會減少任何消費者對該產(chǎn)品的消費數(shù)量和質(zhì)量的性質(zhì);非排他性,則是指一個人在消費這類產(chǎn)品時,無法排除他人同時消費這類產(chǎn)品的性質(zhì)。在城市準公共產(chǎn)品的范疇內(nèi),屬于具備非競爭性而不具備非排他性的有自來水、天然氣、電力供應等(即“資源性公共產(chǎn)品”,common-pool goods),因為在供應充足的前提下,某一消費者的消費并不影響其他消費者對這些資源的消費;具備非排他性而不具備非競爭性的則包括城市公共交通等(即“俱樂部公共產(chǎn)品”,clubgoods),因為雖然某一消費者不能阻止其他消費者使用這些產(chǎn)品,但消費者的增多必然會引起擁擠、堵塞等從而導致消費質(zhì)量的下降與時間成本的提高。在這樣的劃分的基礎上,還可以進一步研究這兩種城市準公共產(chǎn)品的其他特性。資源性公共產(chǎn)品要同時滿足民用市場與工業(yè)市場的需求;在民用市場內(nèi),所有居民都需要消費這些產(chǎn)品,但消費的數(shù)量因居民的收入水平而差距很大。對于俱樂部產(chǎn)品,其僅僅面向民用市場,且消費者以中低收入人群居多。在本文中我們主要研究油氣領域,即屬于“資源性公共產(chǎn)品”的定價問題。

準公共產(chǎn)品定價的基本原則,一是公益性原則。在準公共產(chǎn)品定價過程中,應該以實現(xiàn)社會公共利益最大化為目的。二是定價民主原則。相關立法要體現(xiàn)民主的原則,整個價格決策過程與定價過程的監(jiān)督都要體現(xiàn)民主。三是定價公開原則。整個定價過程公開,包括定價依據(jù)、決策監(jiān)督過程,并且相關公用企業(yè)要將其具體信息公開。四是定價法定原則。對于定價主體、范圍、權(quán)限、內(nèi)容、程序、以及相關責任等都應該納入法律軌道,整個定價過程也要有相應的法律依據(jù)。

(二)準公共產(chǎn)品定價法的幾種方式

城市燃氣屬于自然壟斷行業(yè),這類準公共產(chǎn)品定價的經(jīng)濟學方法有以下幾種:

1.邊際成本定價法

油氣廠商若根據(jù)邊際成本等于邊際收益的原則確定價格,得到的價格與產(chǎn)量為Pm、qm,我們可以看出價格高于邊際成本。若按邊際成本定價法即P=MC,廠商的價格下降為Pc,產(chǎn)量增加為qc。由于自然壟斷的廠商是在AC曲線的下降段的規(guī)模經(jīng)濟段進行生產(chǎn),所以,MC曲線必定位于AC曲線的下方。所以,按邊際成本MC所決定的價格Pc,一定小于平均成本AC,廠商是虧損的。此時,若政府按此方法定價,需要給予企業(yè)一些補助。

2.平均成本定價法

如圖1所示,根據(jù)平均成本定價法即P=AC,價格將確定為Pz,相應的產(chǎn)量為qz。此時,由于Pz=AC,廠商不再虧損,廠商會繼續(xù)經(jīng)營,但利潤為零。在實踐中這種方法是不合理的。

3.雙重定價法

雙重定價法允許廠商對一部分購買欲望較強的消費者收取較高的價格,且P>AC,從而廠商獲得利潤,同時,廠商對一部分購買欲望較弱的消費者仍按邊際成本定價法收取較低的價格,由于P

4.拉姆齊定價法

它也叫差別定價模式,即面對不同的用戶實行差別定價。拉姆齊價格是在銷售收入等于總成本,利益為零的前提下,消費者剩余最大化時得出的價格:

P為天然氣銷售價格,MC為邊際成本,ε為消費彈性,其中R=l(/1+l),成為拉姆齊指數(shù),是在邊際成本上打一定折或給予一定加成的指數(shù)。這種定價方式雖能調(diào)動生產(chǎn)者的積極性,但會使必需品的價格偏高,也會出現(xiàn)一部分用戶補貼另一部分用戶的情況。

我們可以看出準公共產(chǎn)品的這幾種政府管制方法都有自己的缺陷。現(xiàn)階段,我國城市燃氣以天然氣為主,由于外資、民資及國資的加入,城市燃氣形成了多元投資主體結(jié)構(gòu)。但集團化發(fā)展趨勢愈加明顯,港華燃氣、新奧能源、中國燃氣、華潤燃氣與昆侖燃氣成為五大全國性的城市燃氣集團。針對這些特征與市場化改革的大背景與大方向,在用準公共產(chǎn)品定價法為城市燃氣定價的過程中,需要我們更多思考。

(三)用準公共產(chǎn)品定價法為城市燃氣定價

目前我國的城市燃氣供應商或有資質(zhì)的潛在供應商較少,供應網(wǎng)絡建設不能滿足用戶個體選擇與計價的技術(shù)要求,完全開放的市場條件并不成熟,因此需要推進混合所有制和政府購買公共服務等多種創(chuàng)新改革,通過有限度、有區(qū)分、嚴準入、嚴監(jiān)管的市場機制來逐步解決現(xiàn)有困局。

我國城市燃氣領域定價應遵循“有區(qū)分”的原則。即區(qū)分面向工業(yè)用戶與居民用戶的不同市場供應政策;在民用領域中,又要嚴格區(qū)分基本生活消費與奢侈性消費的市場自由度。對工業(yè)用戶,由于產(chǎn)品使用量較大,基礎設施的個體選擇與計價的技術(shù)改造可行性難度低,所以可以采取相對較為開放的市場政策,在保障用戶選擇供應企業(yè)的自由的前提下,允許供應商自主定價或供應商與客戶自主協(xié)商價格。這樣既給予了供應商足夠的自主經(jīng)營、獲取利潤的空間,也能夠通過價格杠桿督促工業(yè)企業(yè)節(jié)約能源、資源的使用。對居民用戶,實施“階梯氣價”的定價機制。究其原因,一是照顧弱勢群體,保證居民對天然氣的基本需求,降低其生活成本;二是抑制資源浪費,防止定價中的“平價”或“低價”政策,因高收入人群對于天然氣的過度使用,導致對高收入群體的“逆向補貼”。天然氣領域的“階梯氣價”是縱向公平原則的深化,社會保障的意味更為濃厚,更多體現(xiàn)的是著眼于結(jié)果公平的社會公平。我們擴展來看,水、電、天然氣等公共產(chǎn)品供給領域中的“階梯定價”政策是超額累進稅率制度從收入向支出領域中的一個“嫁接”,設計原理相同,調(diào)節(jié)目標指向類似,都是更加“縱向公平”的實現(xiàn)。天然氣階梯氣價定價過程中,要在市場化的基礎上,將市場自由度與消費量階梯掛鉤。對于基本消費額度內(nèi)的單位價格,應保持低于單位成本價格的水平,且不允許價格隨意波動,其差額的一部分由財政補貼給供應商;對于超出基本消費額度的部分,在逐步提高單位指導價格的同時,也應當逐步擴大供應商自主調(diào)價的空間,允許企業(yè)以這部分差額彌補基本額度供應產(chǎn)生的虧損或作為利潤留存。這是準公共產(chǎn)品定價法中邊際成本定價法與雙重定價法、拉姆齊定價法的結(jié)合使用,更加符合我們的現(xiàn)實情況。

另一方面,城市燃氣領域在供應環(huán)節(jié)應遵循“有限度”的原則。所謂“有限度”,指將產(chǎn)業(yè)下游的客戶供應環(huán)節(jié)面向市場開放。供應商從上游購買資源產(chǎn)品,承擔終端基礎設施的維護費用,并以分期支付等方式承擔部分資源基礎設施的建設投入。因為公共財政出于供給居民生活必需資源的必要,投入巨資建設了這些一般企業(yè)無力或無意愿參與的基礎項目;但這并不代表取得資源終端供應獲益權(quán)的企業(yè)毋需承擔這一部分成本義務。這種設計既遵循了權(quán)責一致的社會義理,也考慮到了城市準公共產(chǎn)品供給的公益性、民生性。同時對進入終端市場的企業(yè)進行監(jiān)管,建立有效的競爭,防止由于準入企業(yè)較少而產(chǎn)生供應商聯(lián)合,造成新的價格壟斷。

四、通過天然氣價格形成機制改革推進天然氣領域與城市燃氣進一步發(fā)展

全球能源消費總體放緩,中國經(jīng)濟進入新常態(tài)。面對這樣的國內(nèi)外環(huán)境,“十三五”期間,國家將深化天然氣領域的改革。

對于我國天然氣價格形成機制的改革需要協(xié)調(diào)和注意以下問題:一是加大科技攻關,吸引多元投資,加快天然氣基礎設施建設,多途徑提高我國天然氣資源的保存與供給能力。同時,協(xié)調(diào)天然氣供需關系,平衡市場供求格局,避免供應過剩。二是工業(yè)用戶應結(jié)合國家經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的背景,鼓勵企業(yè)進行燃煤、燃油工業(yè)鍋爐的天然氣置換。按照中央提出的“三去一降一補”,通過市場化辦法有效降低企業(yè)的用氣成本。三是針對交叉補貼現(xiàn)象,對居民用氣實施階梯氣價,并建立健全相應的配套措施。四是工業(yè)及居民用戶的價格改革應有效緩解天然氣領域的交叉補貼現(xiàn)象,深化市場化改革,著力解決價格體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位并存等問題,理順天然氣價格體系,避免價格機制扭曲。五是協(xié)調(diào)天然氣與成品油、煤炭價格的比價關系,平衡替代效應與價格水平,避免能源逆替代現(xiàn)象發(fā)生。

在城市燃氣領域,一是激發(fā)社會民眾對城市燃氣的需求。內(nèi)在需求是城市燃氣發(fā)展的根本動力,隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展,民眾對公用事業(yè)的需求不斷增加,城市燃氣應借此契機得到發(fā)展。二是確保城市燃氣發(fā)展的資源供給。現(xiàn)階段來說即天然氣的供給,離開了資源保障,城市燃氣就不能得到很好的發(fā)展。三是國家政策支持城市燃氣的發(fā)展。通過制定政策、制度,包括價格機制等,為城市燃氣發(fā)展定好位,構(gòu)建城市燃氣發(fā)展制度體系,避免發(fā)展中的大起大落。